La famine qui frappe la Corne de l’Afrique a mis en lumière l’ampleur de cette catastrophe humaine, mais aussi l’urgence qu’il y a à opérer une réforme à long terme des politiques agricoles et à revoir le système mondial d’aide alimentaire.
Ce soir, près d’un milliard de personnes se coucheront le ventre vide. Selon le Département américain de l’agriculture, cette année 3,5 millions d’enfants risquent de mourir de malnutrition. La famine dans la Corne de l’Afrique – Somalie, Éthiopie, Djibouti – serait la pire qu’ait connue l’Afrique. En Somalie – pays le plus touché – 15 millions de personnes souffriraient de la sécheresse et de la famine, soit près de la moitié de la population. Les causes de cette situation alarmante sont nombreuses. L’Afrique, continent exportateur net durant les années 70, est devenu importateur net de denrées alimentaires dans les années 90. La politique agricole du continent mérite d’être totalement revue, surtout qu’aucun autre continent ne dispose d’autant de terres arables en jachère. L’ampleur de la famine sur le continent africain et ailleurs nous contraint certes à réfléchir à la réforme à long terme de la politique agricole, mais aussi à la nécessité urgente de venir en aide à ceux qui ont faim, et à la pertinence d’une aide alimentaire plus immédiate.
Aujourd’hui, la plupart des pays allouent des fonds à hauteur des minima prévus dans la Convention relative à l’aide alimentaire, ou par le biais du PAM. Les céréales représentent l’essentiel de l’aide offerte, suivies par les huiles comestibles, le lait écrémé en poudre, le sucre et les graines. L’aide d’urgence offerte en situation de mise en danger de mort représente 3/4 de l’aide alimentaire mondiale. Mais il existe aussi l’aide fournie au titre de programmes et de projets, qui peut consister en un transfert de ressources, qui permet la monétisation ou la vente des denrées alimentaires pour dégager des fonds pour le bénéficiaire.
Les denrées alimentaires peuvent être fournies par transfert direct de denrées originaires du pays donateur; par achats triangulaires, auquel cas l’aide est achetée ou échangée dans un PED pour être utilisée dans un autre; ou par achat de denrées dans le pays dans lequel elles seront utilisées. Les achats triangulaires sont considérés comme la solution se rapprochant le plus d’une transaction commerciale libre ou d’un appel d’offres international. Aujourd’hui, plusieurs gros donateurs fournissent l’essentiel de leur aide par le biais de transferts directs.
Malheureusement, le système mondial d’aide alimentaire ne répond pas à la souffrance des millions de personnes qui ont faim dans le monde. Son principal défaut tient peut-être au fait que les pays ont tendance à offrir bien plus d’aide lorsque le prix des denrées est bas et les stocks importants. Les pays sont souvent généreux lorsque cela n’est pas nécessaire, et beaucoup moins lorsque les famines l’exigeraient.
En outre, l’essentiel de l’aide alimentaire est ‘liée’ – subordonnée à des achats dans le pays donateur, ou directement transférée. L’aide alimentaire liée coûte, en moyenne, 50% plus cher que les mêmes denrées achetées localement, et 30% plus cher que les mêmes denrées achetées dans des pays tiers. En général, les donateurs qui offrent une aide non liée et peuvent s’approvisionner auprès des fournisseurs les moins chers sont aussi ceux qui affichent le meilleur rapport coût/efficacité. Toutes les études réalisées ont montré que des procédures d’approvisionnement moins strictes permettraient des gains d’efficacité considérables et favoriseraient le développement agricole des pays à faible revenu. Les États-Unis sont actuellement le principal fournisseur d’aide alimentaire liée, suivis par l’Australie et le Canada, alors que 75% de l’aide de l’Union européenne est liée.
Autre question connexe: la monétisation des denrées alimentaires, i.e. leur vente pour obtenir des liquidités pour les bénéficiaires ou pour réaliser d’autres opérations humanitaires. Nombre d’experts en politique agricole ont remis en question l’utilisation des denrées alimentaires comme aide au développement au motif qu’elle risque de détruire les systèmes de production locaux. La vente systématique de denrées alimentaires à bas prix (souvent fortement subventionnées par les pays développés) sur les marchés des PED peut évincer les agriculteurs locaux, causer des pénuries locales, voire menacer la sécurité alimentaire du pays bénéficiaire.
Dans le cadre du Cycle de Doha de l’OMC, les négociateurs ont décidé de se pencher sérieusement sur l’aide alimentaire mondiale sous l’angle de la politique commerciale. Plusieurs pays exportateurs (en particulier le Groupe de Cairns – 19 pays développés et en développement exportateurs de produits agricoles d’Amérique latine, d’Afrique et de l’Asie-Pacifique) ont affirmé que l’aide alimentaire liée et la monétisation revenaient à subventionner les exportations du pays donateur. Dans le pays bénéficiaire, ces pratiques ont non seulement eu un effet préjudiciable sur les systèmes de production locaux, mais elles ont eu un effet de déplacement des exportations de pays tiers.
Bien que l’aide alimentaire représente à peine 5% de l’aide au développement de l’OCDE, et moins de 2% des importations des PED, ces chiffres sont beaucoup plus élevés lorsque ventilés par pays. Dans certains pays d’Afrique, l’aide alimentaire représente une part significative du total des importations. Un très gros donateur d’aide alimentaire est souvent cité dans les couloirs de l’OMC, de 7% à 20% de ses exportations de blé et 50% de ses exportations de lait écrémé en poudre prenant, selon les années, la forme d’aide alimentaire.
Au terme d’âpres négociations à l’OMC, un projet de texte sur l’aide alimentaire a été produit dans le cadre du volet agricole du Cycle de Doha. Le texte énonce les principes généraux devant régir toutes les formes d’aide alimentaire, puis la classe dans deux catégories: l’aide d’urgence et l’aide non urgente, auxquelles s’appliquent des conditions particulières telles que le fait que l’aide doit répondre aux besoins, ne doit pas être subordonnée aux exportations commerciales, et ne doit pas être liée à des objectifs de développement du marché du pays donateur. Le texte stipule aussi que les membres ‘seront encouragés à acheter dans la mesure du possible l’aide alimentaire auprès de sources locales ou régionales.’
Pour l’aide d’urgence, le texte prévoit une ‘catégorie sure’ qui stipule par qui et comment devraient être déclarées les urgences alimentaires, prévoit une évaluation des risques liés à ces urgences, et interdit la monétisation. Pour l’aide alimentaire non urgente, une évaluation des besoins serait également requise, l’aide ne devrait pas causer de ‘déplacement commercial’, et la monétisation serait là aussi prohibée, si ce n’est en cas de monétisation pour le financement du transport et de la distribution internes des denrées alimentaires.
Malheureusement, ce projet de texte s’est retrouvé otage du reste du Cycle de Doha sur lequel les Membres de l’OMC ne parviennent pas à se mettre d’accord. S’il avait été adopté, le texte aurait permis la réforme du système de l’aide alimentaire, de séparer le bon grain de l’ivraie et d’écarter les aides qui sont en fait des subventions cachées à l’exportation pour le pays donateur, au profit de l’aide réellement destinée à ceux qui en ont besoin, et donc de prévenir les pratiques de nature à détruire les systèmes agricoles des bénéficiaires et qui ne contribuent pas à leur sécurité alimentaire. En période de production alimentaire mondiale excédentaire, il permettrait d’empêcher que l’aide alimentaire ne soit utilisée par les agriculteurs des pays développés pour se débarrasser de leurs excédents à l’étranger.
Mais pendant la bataille livrée à l’OMC, un certain nombre de pays ont résisté jusqu’à la dernière minute, essentiellement ceux qui pratiquent le plus fréquemment la monétisation. La pratique étant principalement l’apanage d’ONG basées aux États-Unis, nombre de Membres de l’OMC s’inquiètent de la tournure que pourrait prendre la Loi agricole des États-Unis. En 1987, le Congrès avait exigé la monétisation de 5% au moins de la valeur totale des produits de base fournis à titre d’aide non urgente. Suite aux vives pressions exercées par les ONG, ce plancher était passé à 10% en 1988 et à 15% en 1996. Mais le 13 juillet 2011 lors d’une audience du Congrès sur les programmes d’agriculture à l’étranger et d’aide alimentaire, USAID a fait valoir que nombre des dispositions du Titre II de la Loi Vivres pour la paix soulèvent des difficultés opérationnelles et sapent l’efficacité du programme, notamment l’exigence de monétiser 15% au moins de l’aide au développement. Reste à voir si USAID ou les ONG auront gain de cause dans le processus de rédaction de la Loi agricole de 2012.
Si le Cycle de Doha devait, à terme, être couronné de succès, le texte sur l’aide alimentaire représenterait un progrès substantiel sur la voie de la réforme de l’ensemble du système de l’aide alimentaire. Mais que se passerait-il en cas d’échec? Cette réforme passerait-elle aussi à la trappe? Le monde n’aurait-il pas alors laissé passer une occasion de réforme en or? Le projet de texte sur l’aide alimentaire existe déjà à l’OMC; il est mûr. Ne reste qu’à le cueillir.
1 Le présent article a été écrit par Doaa Abdel Motaal à titre personnel et ne reflète pas les vues de l’Organisation.